海域海島環(huán)境科技研究院董事長 徐偉
以下為徐偉演講的主要內(nèi)容：
我的演講分為三個部分：第一部分是介紹我國海洋空間資源及開發(fā)特點，這是相關政策制定的大背景。第二部分是闡述我國風電用海政策及其沿革，主要講我國風電用海政策發(fā)生過哪些變化。第三部分是關于風電用海的主要建議。
一、我國海洋空間資源及開發(fā)特點
我國毗鄰的自然海域包括渤海、黃海、東海、南海和臺灣以東海域，根據(jù)聯(lián)合國海洋法公約，我國主張管轄海域面積約300萬平方公里，內(nèi)水和領海面積約38萬平方公里。風電向專屬經(jīng)濟區(qū)延伸，海洋空間資源將成倍增加。未來，一旦在專屬經(jīng)濟區(qū)進行開發(fā)，海上風電將大有可為。
我國海洋灘涂面積約為2.16萬平方公里。其中，海岸帶灘涂為2.00萬平方公里，海島灘涂為0.164萬平方公里。
普查結果顯示，我國共有海島11000多個，海島總面積約占我國陸地總面積的0.8%，無居民海島約占全部海島數(shù)量的96%，浙江、福建、廣東的海島數(shù)量位居前三位，呈現(xiàn)南方多、北方少，近岸多、遠岸少的特點。
我們開發(fā)海上風電時會遇到很多困難，尤其在北方做海上風電規(guī)劃時，選址難度很大。我國有約400萬公頃海域被確權使用，近岸海域幾乎被密密麻麻占用了。我國是世界上海洋開發(fā)強度最高的國家，用海擁擠，全國10%以上的海域已被確權。而且海洋開發(fā)空間分布不平衡，近岸海域大部分區(qū)域被占用，北方使用的比南方多。
我國海上港口在世界上占非常重要的地位。在全球港口前二十強中，中國占據(jù)15個。天津、唐山、黃驊都是全球排名前二十的港口，運輸非常繁忙。運輸離不開航道、錨地等，對海上風電開發(fā)產(chǎn)生很大影響。
此外，還有捕撈和養(yǎng)殖，我國養(yǎng)殖占全球的56.7%，捕撈占全球的約15%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國海洋開發(fā)程度很高，海上風電新增項目很難選址。
二、我國風電用海政策及其沿革
我國是海洋開發(fā)強度特別大的國家，尤其近海，在此背景下了產(chǎn)生控制開發(fā)和嚴格管理的政策。我國有不少與風電用海相關的政策，主要是《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護法》《港口法》等。國家能源局、自然資源部等也出臺過一些專門的風電用海政策，從2010年的《海上風電開發(fā)建設管理暫行辦法》，到《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》《自然資源部辦公廳關于進一步規(guī)范項目用海監(jiān)管工作的函》，對海上風電開發(fā)進行了嚴格的管理，并且鼓勵深遠海開發(fā)。此外，還有相關的技術標準，需要在風電開發(fā)過程中予以執(zhí)行。
目前，我國風電用海申請主要涉及三項許可：海域使用申請、海洋環(huán)境影響評價核準、電纜管道許可(路由勘察許可、路由鋪設施工許可)。在海域使用申請方面，對于不改變海域自然屬性700公頃以上的項目用海，需要報國務院審批。700公頃以下的項目用海，不需要報國務院審批，但它的海底管道需要由自然資源部各海區(qū)局審批。如果管道長度超過2公里，就需要在相應的海區(qū)局申請路由勘察許可等。
關于海域使用論證，2023年7月1日開始實施的《海域使用論證技術導則》國家標準，會對海上風電開發(fā)產(chǎn)生很大的影響，其中增加了海洋環(huán)境調(diào)查的內(nèi)容。新導則對電磁噪聲的影響提出了新的要求，打算申報的海上風電企業(yè)必須關注這個問題。同時新導則對季節(jié)性的要求降低了，可以在夏季進行調(diào)查，只是調(diào)查的內(nèi)容不一樣，這同樣是一個很重要的方面。
海上風電的海底電纜、海上風電機組、海上升壓站、陸上集控中心和陸上地埋電纜，涉及了不同的用海類型及用海方式。根據(jù)海上風電項目所在海域的等別、用海方式、用海年限，確定海域使用金的征收數(shù)額。我國海域使用金征收標準劃分為6個等級，以縣、區(qū)為單元，同一等級下結合各類用海方式征收不同的海域使用金。比如，三等海域的透水構筑物為3.23萬元/公頃·年，各個等級海域的海底電纜管道的用海價格均為7000元/公頃·年。
前面提到過海上風電用海的審批權限，用海面積700公頃以下的項目用海由省及以下地方政府部門進行審批，超過700公頃的項目用海報國務院審批，國管海域由國務院審批，海底電纜管道鋪設路由調(diào)查勘測、鋪設施工由自然資源部及海區(qū)局審批。最近，為了簡化審批流程，自然資源部印發(fā)了《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》，提出優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設施工和項目用海審查程序。報國務院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道鋪設施工申請可與項目用海申請一并提交審查;路由調(diào)查勘測報告與海域使用論證報告可合并編制，路由調(diào)查勘測申請審批程序仍按原規(guī)定執(zhí)行。國際通信海纜項目取得路由調(diào)查勘測批復文件，即視同取得用海預審意見。
從2010年到2020年，隨著海上風電的發(fā)展，相關的管理政策發(fā)生過很多變化。從最初通過國家海洋局、國家能源局的文件規(guī)范海上風電開發(fā)，提出“雙十”原則，到2016年提出在線環(huán)境監(jiān)測、后評估等，對海上風電項目的開發(fā)規(guī)范逐漸嚴格。隨著后來海上風電項目建設越來越多，出現(xiàn)的問題隨之增多，包括與軍事、養(yǎng)殖、通航、海事、探礦權、采礦權的矛盾。相應地，從國家到地方專門針對這些問題出臺過很多政策，里面有幾點需要大家關注：
一是海上風電監(jiān)管。其中的重要一點是海上風電項目海域使用后評估，這是風電企業(yè)按照海上風電管理政策必須要做的工作，江蘇有海上風電項目海域使用后評估報告編制參考大綱，這是自然資源部要求的一項重要任務，但很多企業(yè)并沒有開展過。同時，2022年4月自然資源部辦公廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范項目用海監(jiān)管工作的函》，要求風電場用海的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，在海域使用論證信用平臺上提交。很多企業(yè)沒有做這項工作，希望各家企業(yè)能夠認識到文件的重要性，按照要求在網(wǎng)站上提交生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資料。此外，《國家能源局關于進一步加強海上風電項目安全風險防控相關工作的通知》《自然資源部辦公廳關于做好海上風電用海有關問題處置工作的通知》，都值得我們關注。
二是深遠海風電開發(fā)。近幾年，從國家到地方出臺過一系列政策，對深遠海風電開發(fā)持鼓勵態(tài)度。深遠海風電項目的開發(fā)規(guī)避了近海風電項目開發(fā)遇到的矛盾，對環(huán)境影響較小，應該獲得大力支持。
三是立體確權。2017年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關于海域、無居民海島有償使用的意見》，提出研究建立海域使用權分割轉讓制度，明確分割條件，規(guī)范分割流程?！蛾P于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》(中辦發(fā)〔2019〕25號)、《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》(國辦發(fā)〔2021〕51號)提出“探索海域使用權立體分層設權”。自然資源部《關于推進海域立體設權工作的通知(征求意見稿)》提出，堅持分類管理、適度兼容。分類實施海域立體設權，優(yōu)先保障海域基本功能，合理確定兼容用海類型，確保各類用?；顒佑绊懞惋L險可控，著力提升海域資源精細化管理水平。同時，各省也陸續(xù)出臺了關于立體確權的政策，主要是針對光伏用海，但風電用海也適用。此外，《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號)、《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2023〕89號)，提出進一步簡化落地項目海域使用論證要求，優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設施工和項目用海審查程序等，對保障風電用海將起到非常積極的作用。
三、風電用海的主要建議
風電用海有其自身特征，包括：(1)用海立體化和網(wǎng)絡化。(2)占海面積大，確權面積小。按照管理要求，10萬千瓦占用16平方公里的控制指標計算，一般一座30萬千瓦的風電場要占用面積50平方公里，確權面積只有3到5平方公里。在這種情況下，很多資源管理部門或海洋管理人員會認為它是一種資源浪費，因此，要推動海域的立體開發(fā)。(3)具有明顯排他性。為了防止船只碰撞風電機組或影響海底電纜，風電場內(nèi)的大多數(shù)海域將無法繼續(xù)開展捕撈、航運、軍事訓練等其他活動，具有明顯的排他性。海上風電項目的排他程度與其管理方式直接相關。
在這里，針對風電用海提幾個建議：
第一，走向更遠更深。未來新建海上風電項目鼓勵在深遠海海域選址，大型央企有必要在深遠海風電開發(fā)上下功夫。專屬經(jīng)濟區(qū)具有巨大的開發(fā)潛力，專屬經(jīng)濟區(qū)的審批一旦放開，空間資源將急劇擴大。
我們看到，各省都在努力推動深遠海風電開發(fā)。比如，《廣東省2023年海上風電項目競爭配置工作方案》明確國管海域預選項目15個，裝機容量為1600萬千瓦，再從中遴選出800萬千瓦作為開展前期工作的示范項目。
第二，實現(xiàn)融合發(fā)展。很多人認為，海上風電項目用海存在資源浪費的問題。在這種情況下，應當鼓勵實施新能源項目與其他開發(fā)利用活動分層立體開發(fā)，最大限度發(fā)揮海域資源效益。未來，可以探索在防波堤上，利用已經(jīng)確權、已建設的海域，開發(fā)一些風電項目。此外，風電還可以與光伏、海洋牧場、休閑漁業(yè)、海洋觀光、海上城市等進行融合開發(fā)，發(fā)展“海洋風電+海洋牧場”“海洋風電+油氣開發(fā)”“海洋風電+制氫”等。
第三，做到集中布局、集約利用。鼓勵建設海洋能源大基地、海上能源島，將輸電電纜通道與登陸點進行統(tǒng)一規(guī)劃，使用單機容量更大的風電機組減少風電場占海面積，以此來減少開發(fā)的成本。
第四，重視環(huán)境評估及跟蹤監(jiān)測，這個非常重要。應當開展海上風電項目后評估;量化海上風電場的環(huán)境影響，用數(shù)據(jù)打消公眾對于新能源項目環(huán)境影響的疑慮;促進利益相關方、管理部門支持海洋新能源后期的建設。在中國海域使用論證網(wǎng)上，需要風電企業(yè)、化工企業(yè)、石油開采企業(yè)等填報生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，希望相關企業(yè)重視起來。
第五，做好納規(guī)前選址專題研究。在選擇開發(fā)風電場之前，應該綜合考慮資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、環(huán)境本底狀況和海洋、環(huán)保、海事、交通、漁業(yè)等管理要求，預判行業(yè)監(jiān)管對選址的意見，做好通航安全影響評價專題、用海選址專題報告、鳥類生態(tài)環(huán)境影響專題等，避免后期產(chǎn)生很多問題和矛盾，導致項目難以推進。
第六，及時開展風電用海補充論證。在海上風電項目建設中，批建不一致的問題普遍存在。涉及項目用海位置、范圍發(fā)生變化的，必須辦理項目用海變更手續(xù)。對于這方面，風電企業(yè)應當重視，不少企業(yè)因此受到過處罰。2016年，原國家海洋局印發(fā)的《關于進一步規(guī)范海上風電用海管理的意見》(國海規(guī)范〔2016〕6號)，針對海上風電項目批建不一致的實際問題，明確要求沿海地方研究制定簡化項目用海變更手續(xù)的程序和要求。CWEA
